12月7日，中国政府网正式发布国务院日前印发的《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（以下简称《总体方案》），以全面实施自由贸易试验区提升战略，更好发挥上海自贸试验区先行先试作用，打造国家制度型开放示范区。
　　《总体方案》提出，要贯彻落实总体国家安全观，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，更好统筹国内国际两个大局，统筹发展和安全，全面对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，在上海自贸试验区规划范围内，率先构建与高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。
　　接下来，上海自贸试验区将如何提升，《总体方案》聚焦7个方面，提出80条措施。七大领域分别为：第一，加快服务贸易扩大开放；第二，提升货物贸易自由化便利化水平；第三，率先实施高标准数字贸易规则；第四，加强知识产权保护；第五，推进政府采购领域改革；第六，推动相关“边境后”管理制度改革；第七，加强风险防控体系建设。
　　“这是国务院颁发的上海自贸试验区第五个总体方案，层级很高，也是上海自贸试验区承接的国家需求和新任务，意义重大、责任重大。”上海财经大学中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家孙元欣教授对上海证券报记者说，《总体方案》用“全面对接”一词，包含中国特色、中国做法、中国经验。80条内容中，每条都很细致，体现了中国积极加入CPTPP和DEPA的实际行动，展现了中国共建开放型世界经济的积极作为，以及大国开放的形象。
　　《总体方案》要求，上海市人民政府要强化主体责任，建立完善制度创新机制，扎实推进各项措施落实。国务院有关部门要给予积极支持，对确需制定具体意见、办法、细则、方案的，应在《总体方案》印发之日起一年内完成。商务部要组织开展成效评估，支持上海总结成熟经验并及时复制推广。
　　服务贸易：金融服务开放是重头戏
　　将允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据
　　记者梳理发现，对于服务贸易的进一步扩大开放，《总体方案》重点聚焦在两个领域，一个是金融服务，一个是电信服务。而金融服务开放堪称整个制度创新的重头戏。
　　《总体方案》提出：
　　——鼓励金融机构和支付服务提供者率先推出电子支付系统国际先进标准，开展数字身份跨境认证与电子识别。支持依法依规引进境外电子支付机构。电子支付监管机构应及时公开电子支付相关法律法规。
　　——在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据。涉及金融数据出境的，监管部门可基于国家安全和审慎原则采取监管措施，同时保证重要数据和个人信息安全。
　　——深化金融科技国际合作，便利金融机构开展跨境资产管理，为境外设立的基金产品提供境内投资管理、估值核算等服务。有序推进数字人民币试点，探索数字人民币在贸易领域的应用场景。在风险可控前提下，审慎探索在临港新片区内放宽非居民并购贷款限制，扩大贷款适用场景，支持本地金融监管机构在充分总结个案试点经验和全面评估风险管理情况基础上研究制定业务指引。
　　——优化跨国公司跨境资金集中运营管理政策，支持跨国公司设立资金管理中心，完善资金池安排。在临港新片区内建设再保险国际板。支持保险资金依托上海自贸试验区内有关交易所试点投资黄金等大宗商品。
　　——提升自由贸易账户系统功能，优化账户规则，实现资金在上海自贸试验区与境外间依法有序自由流动。
　　——研究符合条件的资产管理公司（不含金融资产管理公司、基金管理公司、地方资产管理公司）开展资产支持证券跨境转让业务，探索融资租赁资产跨境转让并试点以人民币结算。支持商业保理公司在符合进出口与收付汇一致性要求前提下，办理基于真实国际贸易背景的商业保理业务。
　　货物贸易：推动商用密码产品管理创新
　　聚焦货物贸易，《总体方案》有四个关键词，分别是特定货物进口、商用密码产品管理、通关便利化、海关监管执法。
　　聚焦特定货物进口，《总体方案》明确，对符合条件的自境外暂时准许进入上海自贸试验区海关特殊监管区域内进行修理的货物实施保税，复运出境的免征关税，不复运出境、转为内销的须照章征收关税。
　　聚焦商用密码产品管理，《总体方案》提出如下举措：
　　——除列入商用密码进口许可清单的外，对不涉及国家安全、社会公共利益的商用密码产品进口，不采取限制措施。
　　——除涉及国家安全、社会公共利益外，对制造、出售、分销、进口或使用商用密码产品的，不强制制定或实施技术法规及合格评定程序以获取专有密码信息、要求与境内企业合伙或使用特定密码算法等。
　　——加快推进商用密码检测认证体系建设，鼓励积极采信商用密码检测认证结果。涉及国家安全、国计民生、社会公共利益的商用密码产品，应由具备资格的商用密码检测、认证机构检测认证合格后，方可销售或提供。
　　为了推动通关便利化，《总体方案》提出，试点在洋山特殊综合保税区开展区港一体化管理，允许在口岸区域开展物流和加工，取消货物堆存期限限制。在符合监管条件前提下，经外高桥港区、浦东国际机场等上海其他口岸进出洋山特殊综合保税区的货物，试点适用海关一线径予放行政策。
　　上海交通大学上海高级金融学院副院长张湧表示，这意味着，洋山特殊综保区最核心的“一线径予放行”政策，从原来只适用洋山港进出的货物拓展到从浦东机场等上海其他口岸进出的货物，将大大提升上海整个城市乃至长三角区域的通关便利水平，成倍放大了政策效应。
　　数字贸易：数据跨境流动将有望“松绑”
　　《总体方案》特设专章，明确上海自贸试验区要率先实施高标准数字贸易规则，用15条举措，明确了数据跨境流动、数字技术应用、数据开放共享和治理三方面的具体内容。
　　数字贸易制度创新亮点一览：
　　——企业和个人因业务需要确需向境外提供数据，且符合国家数据跨境传输安全管理要求的，可以向境外提供。
　　——按照数据分类分级保护制度，支持上海自贸试验区率先制定重要数据目录。指导数据处理者开展数据出境风险自评估，探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制，提升数据跨境流动便利性。
　　——在遵守网络管理制度前提下，消费者可使用不对网络造成损害的终端设备接入互联网和使用网上可获得的服务与应用。
　　——实施数据安全管理认证制度，引导企业通过认证提升数据安全管理能力和水平，形成符合个人信息保护要求的标准或最佳实践。
　　——支持上海自贸试验区研究完善与国际接轨的数字身份认证制度，开展数字身份互认试点，并就政策法规、技术工具、保障标准、最佳实践等开展国际合作。
　　——借鉴国际经验，研究建立人工智能技术的伦理道德和治理框架。支持设立人工智能伦理专家咨询机构。制定人工智能伦理规范指南，发布企业人工智能伦理安全治理制度示范案例。
　　——支持可信、安全和负责任地使用人工智能技术。优化“人工智能+医疗器械”应用审评审批程序，对进入创新医疗器械特别审查程序的人工智能辅助诊断医疗器械加快审评审批。完善外资企业参与创新药物研发等领域人工智能创新合作的方式及要求。
　　——在保障安全前提下，探索开展高度自动驾驶车辆在高速公路和高架道路上测试及示范应用，加快推动智能网联汽车商业化应用。深入开展智能网联汽车高精度地图应用试点。
　　——支持探索开展数据交易服务，建设以交易链为核心的数据交易和流通关键基础设施，创建数据要素流通创新平台，制定数据、软件资产登记凭证标准和规则。
　　——扩大政府数据开放范围，明确获取和使用公开数据方式，发布开放数据集目录。探索开展公共数据开发利用，鼓励开发以数据集为基础的产品和服务。
　　推动相关“边境后”管理制度改革
　　深化国有企业改革
　　对于加强知识产权保护，《总体方案》明确，要加大商标、专利、地理标志等保护力度，进一步加强行政监管和司法保护，全面提升知识产权保护能力。
　　推进政府采购领域改革。接轨国际通行规则，进一步优化采购程序，完善采购管理，加强采购监督，构建规范透明、科学严密的政府采购管理体系。
　　推动相关“边境后”管理制度改革。深化国有企业改革，加强劳动者权益保护，支持开展绿色低碳领域国际合作，鼓励环境产品和服务进出口，营造公平、透明、可预期的发展环境。
　　加强风险防控体系建设。完善监管规则，创新监管方法，健全权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的监管体系，推进全流程监管。
　　其中，聚焦金融风险防控，《总体方案》明确，金融监管部门基于审慎原则采取合理措施，保护金融消费者合法权利，保障金融系统稳定运行。依法依规开展金融监管信息共享、监管协作和风险跨境处置合作。加强对跨境收支业务数据的采集、监测和运用。通过“沙盒监管”等监管机制创新，确保风险有效隔离。坚持金融业务持牌经营要求，通过风险提示、风控指标计算、信息报送等，加强相关风险监测和防范。
　　专家观点：
　　上海交通大学上海高级金融学院副院长张湧：
　　加快推动从流动型开放向制度型开放升级，是我国进入高质量发展阶段的必由之路。“水往低处流”是流动型开放的基本形态，主要拼的是要素成本；“人往高处走”是制度型开放的核心要义，主要看的是制度供给和营商环境。产业梯度转移和全球产业链重构，既有流动型开放的因素，更有制度型开放的牵引。国务院及时出台《总体方案》，要求上海以自贸试验区为先行先试平台，率先打造国家制度型开放示范区，具有特殊意义。
　　《总体方案》要求上海FT账户系统优化规则、提升功能，实现资金在自贸试验区与境外间依法有序自由流动，这将直接推动跨境投融资、离岸金融、跨国公司总部经济等加速发展，是凸显金融中心国际化程度的重要制度安排。
　　《总体方案》引入检验检疫国际互认的通行做法，明确对在境外已经过检疫处理的特定品类进口货物予以简化境内检疫，将有助于降低全球贸易商的时间、财务、合规等制度性成本，进一步提升上海国际贸易中心的能级。
　　我国正在申请加入CPTPP和DEPA，数字产品待遇、数字身份、数字包容性、数据流动、数字经济等都是其核心条款。《总体方案》选择上海率先开展数字身份跨境认证与电子识别，以及首次提及探索电子发票跨境交互和电子发票国际标准，将有力解决跨境交易中的最敏感最核心问题，这两条事实上已经走在了全球最前沿；允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据，突破了数据跨境流动在金融领域的严格限制；探索数字人民币在贸易领域的应用场景，为我国每年约50万亿元的货物贸易、服务贸易人民币结算提供了新通道、新工具。这些制度型安排是支持上海落实金融强国战略的关键性举措，是对上海国际金融中心前期取得成果和跨境金融监管能力的充分肯定，将有助于上海做好数字金融、科技金融等五篇大文章。
　　同时，《总体方案》针对市场主体十分关心的数据出境合规问题，明确提出支持上海自贸试验区按照数据分类分级保护制度率先制定重要数据目录，企业和个人因业务需要确需向境外提供数据的可以在安全的前提下向境外提供，将国家互联网信息办公室发布的《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》的核心内容率先落地。这每一项举措都意义重大，充分体现了首创性改革和引领性改革等高标准、高规格。
　　《总体方案》对作为CPTPP核心条款的劳动者权益保护、环境保护、知识产权保护、国企改革、政府采购、中小企业等六个方面的内容做出了直接回应和明确安排，显示了大国自信和高举开放大旗的决心。这些内容既是国际通行规则，更是我国走向高质量发展阶段必须要解决的突出问题，是从“水往低处流”的流动型开放升级到“人往高处走”的制度型开放的必答题。落实好这些改革举措，将推动上海的营商环境水平真正进入世界一流的行列，将对吸引外资、鼓励民资和推动经济社会可持续发展起到极大的促进作用。
　　同济大学法学院副教授、上海市数据交易专家委员会委员陈吉栋：
　　《总体方案》比较关注数据基础设施的布局落地，在底层上，注意国际间身份认证是交流的基础，如何采用有共识的技术标准或者创设推动我国标准的采用是当务之急。在思路上，既可以在具体业务上分梯度开展，也可以注重国别间的协议。
　　对于数据的流通，《总体方案》提出了数交链和公共数据的分享。数交链为数据的可信流通提供了基础，此举不仅在国内可以打破困扰数据可信流通的悖论，在国际数据流通方面的影响也值得期待。另一方面，《总体方案》提出了公共数据价值利用的问题，这一点与上海数据条例形成呼应，对于市场主体尤其是中小企业利用公共数据是利好。
　　数据跨境是自贸区数据政策的“牛耳”，编定相关目录或者清单，并且落实事中、事后的监管，目前已在布局之中。无论落实上有多大难度，但总体这意味着事前监管思路已经在持续改变，所以，可以说成一定程度上的松绑。
（文章来源：上海证券报）